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驳回行政复议申请决定书
〔2025〕张行复第5号
申 请 人：黄某甲
申 请 人：朱某甲
申 请 人：黄某乙
申 请 人：乔某甲
申 请 人：朱某乙
申 请 人：施某甲
申 请 人：黄某丙
申 请 人：茅某甲
申 请 人：吴某某
申 请 人：黄某丁
申 请 人：黄某戊
申 请 人：乔某乙
申 请 人：乔某丙
申 请 人：黄某己
申 请 人：顾某某
申 请 人：唐某某
申 请 人：朱某丙
申 请 人：黄某庚
申 请 人：黄某辛
申 请 人：王某某
申 请 人：施某乙
申 请 人：余某某
申 请 人：茅某乙
申 请 人：黄某任
申 请 人：陈某甲
申 请 人：朱某丁
申 请 人：尹某某
申 请 人：袁某某
申 请 人：龚某甲
申 请 人：龚某乙
申 请 人：陈某乙
被申请人：张家港市自然资源和规划局
地 址：张家港市人民中路18号
法定代表人：孙建华，该局局长
申请人不服被申请人作出的编号为2024-7的《自然资源和规划局”" title="自然资源和规划局" readonly="readonly">自然资源和规划举报事项回复》，于2025年1月1日以邮寄方式向本机关提出行政复议申请，本机bet36体育投注-【首页】@：2025年1月7日依法已予受理。2025年3月5日，本机关依法延长案件审理期限30日，现已审理终结。
申请人请求：撤销并责令重新答复。
申请人称：申请人均系江苏省张家港市某某镇某某村某组的村民，在本组合法承包土地。2013年因当地某电厂项目建设，申请人承包的土地在未取得申请人同意的情况下被他人出租用作建设材料、建筑垃圾堆放场地，直至2019年又在未征得申请人同意的情况下被租给他人用作农作物种植。2013年至2022年间当地某电厂蒸汽管道建设占用本村小组口粮田约21亩。申请人合法承包的土地自2013年被占用至今，未取得任何土地租金或者征收补偿款。现因建设张家港市某扩建项目，申请人拥有合法使用权的承包土地被纳入征收范围。但至今，未有征收部门与申请人商谈安置补偿事宜，申请人未获得任何安置补偿。在此前提下，案涉土地被强制清表后施工方持续性进行施工，此行为造成了申请人重大财产损失，严重侵犯了申请人的合法权益。为维护自身合法权益，申请人于2024年11月26日以邮寄方式（中国邮政EMS单号：xxxxxxxxxxxxx）向张家港市自然资源和规划局申请对上述违法占用土地行为予以调查处理，张家港市自然资源和规划局于2024年11月27日签收查处申请材料。2024年12月12日，申请人收到张家港市自然资源和规划局于2024年12月10日作出的《自然资源和规划举报事项回复》（编号：2024-7，以下简称“案涉《回复》”），称不涉及违法用地问题。申请人认为，张家港市自然资源和规划局调查事项不全面，认定事实不清，答复错误，故案涉《回复》依法应予撤销，具体理由如下：一、被申请人仅调查了2023年某扩建项目建设用地事项，未对案涉土地自2013年起被违法占用的事实进行全面调查，案涉《回复》应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”以及《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》中1.3自然资源违法行为立案查处的原则与要求：“自然资源违法行为立案查处，应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当、文书规范。”之规定，张家港市自然资源和规划局应当对申请人所反映事项进行全面、客观、公正的调查。本案中，申请人向张家港市自然资源和规划局申请“依法对申请人位于江苏省张家港市某某镇某村的土地被违法占用的行为进行调查、处理”，并在查处申请书中提出案涉土地在2013年、2019年土地未征得申请人同意的情况下被租给他人用作建设材料、建筑垃圾堆放场地、农作物种植，以及自2013年起案涉土地被违法占用事宜，并提供初步证据证明。而案涉《回复》仅针对2023年某扩建项目建设用地事项进行回复，对申请人所提出的其他事项均未予调查处理并作出答复。且案涉《答复》称2023年11月22日案涉土地被出让给江苏某公司，建设临时办公用房、生活用房、材料堆场占用土地已办理临时用地手续。但是，张家港市自然资源和规划局并无任何证据可证明案涉地块已经办理临时用地手续并且申请人也未收到过临时使用土地补偿费。因此，被申请人张家港市自然资源和规划局对申请人申请查处事项未全面调查，且案涉《回复》内容与事实不符，所作出的答复应当予以撤销。二、案涉土地上征收补偿工作并未完成，占地行为不具有合法性，案涉土地上的违法占地行为存在且违法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”、第四十八条：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”之规定可知，被征收土地经批准后占用进行施工建设，需先妥善解决被征收人的安置补偿问题，给予被征收人合理合法的补偿。后，征收相关部门可按照合法程序申请用地，需临时占地的，则依法获取临时用地批准文件。但在本案中，申请人安置补偿问题并未得到合理解决，相关单位的占地行为未满足前提条件。其次，根据《国土资源部bet36体育投注-【首页】@：加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条：“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”和《闲置土地处置办法》（2012修订）第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”之规定，建设用地使用权应当做到“净地”出让，在出让前安置补偿要落实到位。案涉征收项目的批复文件苏政地〔2023〕356号《江苏省人民政府bet36体育投注-【首页】@：张家港市某扩建项目建设用地批复》中也明确规定：“你市要督促bet36体育投注-【首页】@严格依法履行征地批后实施程序，依法做好征地补偿安置工作，按照《中华人民共和国土地管理法》的要求，及时足额支付补偿费用，落实被征地农民的社会保障费用和安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障。征地补偿安置不落实的，不得动工用地。”被征收人的安置补偿权益未得到合理解决之前，案涉项目还未满足取得施工许可、动工用地的条件要求。具体到本案，申请人安置补偿利益至今仍未得到保障，在此前提下即开始占地、施工的行为，严重侵害了自身合法权益，其占地、施工行为不仅仅违反了法定程序要求，更在深层意义上违反了案涉项目工程批复的要求。按照相关法律规定，被申请人作出案涉《回复》认为不存在违法占地，系事实认定不清，案涉《回复》应当依法予以撤销。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十九条：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”之规定，申请人征收补偿未落实，未经过法定程序的前提下，相关单位占地行为不具有合理、合法性，其行为属于非法占地行为。三、申请人申请调查处理的违法占地行为一直是持续状态，行政处罚期限应当自违法行为终了之日起计算，案涉违法行为未超过行政处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，案涉土地自2013年在未取得申请人同意的情况下被他人占用，期间从未依法返还给申请人，至今申请人未获得任何补偿或赔偿，违法占地的违法状态依然在持续，仍处于行政处罚期间内。被申请人应当对2013年至今违法占地的行为全面予以调查处理，对申请人的合法权益予以保护。四、被申请人负有对非法占地行为具有调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”及第八十二条：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”以及国土资源部bet36体育投注-【首页】@：印发《查处土地违法行为立案标准》第二项第一款：“未经批准非法占用土地的属于查处立案的范围。”之规定可知，非法占地行为符合土地违法行为查处的立案标准，被申请人系申请人承包地所在区域的自然资源主管部门，负有对案涉地块内违法占地行为进行调查处理的法定职责。但张家港市自然资源和规划局在未对申请人申请查处事项进行全面调查、核实的前提下，直接认定案涉地块不存在违法占地，作出案涉《回复》的行为属于履行法定查处职责不当。综上，申请人认为被申请人张家港市自然资源和规划局未依法履行查处职责的行为违法，侵害申请人的合法权益，现根据《中华人民共和国行政复议法》之规定特向贵府提起行政复议申请，望贵府查明基本事实依法支持申请人的复议请求。
申请人提供的证据有：1.《土地承包经营权证书》、情况说明；2.《政府信息公开申请答复书》、《bet36体育投注-【首页】@征收土地公告》（张征地告〔2023〕018号）；3.照片；4.查处申请书；5.《自然资源和规划举报事项回复》（编号2024-7）。
被申请人称：一、申请人不是本次行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请必须包括“申请人与具体行政行为有利害关系”。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”答复人根据《土地管理法》等法律法规对被举报情况调查核实或处理与否，是为了保护土地资源，而并非针对某一特定对象的经济诉求，对申请人的权利义务不产生直接影响，答复人的调查处理与答复与申请人也无利害关系。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，应当决定驳回行政复议申请。二、答复人对案涉举报的处理程序合法。答复人于2024年11月27日收到举报人提交的《查处申请书》，并2024年12月10日作出案涉回复，并于2024年12月12日送达申请人处，答复期限符合法律规定。三、答复人对案涉举报的回复内容合法。某扩建项目建设用地于2023年9月28日经江苏省人民政府批准征收为国有（苏征地〔2023〕356号），并已于2023年11月22日出让给江苏某公司，涉及建设临时办公用房、生活用房、材料堆场占用土地已办理临时用地手续，未涉及违法用地问题。因此，答复人的回复内容合法。综上，申请人提出的行政复议申请无事实和法律依据，答复人的处理合法，本次复议亦不符合行政复议法的受理条件，应当依法驳回申请人的复议申请。
被申请人提供的证据有：1.查处申请书、《土地承包经营权证书》及情况说明、《政府信息公开申请答复书》、《bet36体育投注-【首页】@征收土地公告》（张征地告〔2023〕018号）、照片；2.《自然资源和规划举报事项回复》及送达记录；3.省政府苏政地〔2023〕356号批复；4.〔2024〕苏行复第379号行政复议决定书；5.临时用地文件；6.情况说明、安置补偿相关材料。
经查：申请人均为张家港市某某镇某某村某组村民。2024年11月26日，申请人黄某甲、朱某甲、黄某乙、乔某甲、朱某乙等32人向被申请人邮寄查处申请书，认为其在本组的承包土地自2013年以来被他人租用，后因建设某项目被征收，涉及非法占用土地的行为，要求被申请人进行查处。被申请人于2024年11月27日收到该查处申请，后经核实，被申请人于2024年12月10日作出《自然资源和规划举报事项回复》，认为某项目不涉及违法用地问题，被申请人于次日向申请人邮寄，申请人于2024年12月12日签收。
另查明：张家港市某某镇某村自1998年起对该村村民小组承包经营的土地实行了“确权不确地”政策，即村民的承包地的范围不再明确，仅确认其土地的承包权；自2007年起，某村某组的集体土地由村委统一进行土地流转，村民不再自己耕种。
又查明：申请人要求查处涉及非法占用的土地为建设张家港市某扩建项目所涉土地，该项目涉及某村某组土地7.0585公顷。2023年9月28日，江苏省人民政府作出苏政地告〔2023〕356号批复同意将上述土地征收为国有，随后bet36体育投注-【首页】@发布了征收土地公告，并进行了安置补偿工作。
再查明：申请人中朱某甲、施某甲、黄某丙、茅某甲、吴某某、黄某丁、顾某某、唐某某、黄某庚、施某乙、陈某甲、朱某丁、袁某某、龚某甲、龚某乙、陈某乙等人为张农转征（2003）第33号征地批次的被安置人员，安置补偿已发放；申请人中乔某丙、黄某乙为张农转征〔2015〕8号征地批次的被安置人员，安置补偿已发放。
以上事实有下列证据予以证明：1.查处申请书、《土地承包经营权证书》及情况说明、《政府信息公开申请答复书》、《bet36体育投注-【首页】@征收土地公告》（张征地告〔2023〕018号）、照片；2.《自然资源和规划举报事项回复》及送达记录；3.省政府苏政地〔2023〕356号批复；4.〔2024〕苏行复第379号行政复议决定书；5.临时用地文件；6.情况说明、安置补偿相关材料。
本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；……”本案中，申请人要求被申请人查处某村某组集体土地上涉及非法占地的行为，然而根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，土地行政主管部门根据投诉举报人提供的土地违法线索监督查处相关事宜，其根本性的目的在于保护土地管理领域的公共利益，维护土地依法有序利用的公共秩序，其明显不包含保护特定投诉举报人的个别利益指向。申请人所述的某村某组的集体土地自2007年起一直处于流转状态，至2023年9月被征收转化为国有土地，其集体土地承包经营权亦随之消灭。基于上述情况，对于上述集体土地上是否存在非法占用行为并不直接影响申请人的个人权益，土地行政主管部门对“非法占用土地”行为的处理亦对申请人的权益不产生实际影响。另外需要说明的是，朱某甲、施某甲、黄某丙、茅某甲、吴某某、黄某丁、顾某某、唐某某、黄某庚、施某乙、陈某甲、朱某丁、袁某某、龚某甲、龚某乙、陈某乙、乔某丙、黄某乙等人已获安置补偿，其已不再享有原土地承包经营权，其与某某镇某某村某组集体土地亦不再具有法律上的利害关系。因此，申请人黄某甲等人与被申请人的查处行为之间不具有法律上的利害关系，其提出的行政复议申请，不符合法律规定的受理条件。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定：
驳回申请人的行政复议申请。
如对本决定不服，可自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
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2025年4月2日
苏公网安备 32058202010198号
